מדיניות הממשלה למשק הגז הטבעי - עלויות שקועות ומירוץ לתחתית

אמ;לק

משרד האנרגיה פרסם להתייחסות הציבור את ״דוח אדירי 2״, או בשמו הרשמי ״דו״ח הביניים של הצוות המקצועי לבחינה תקופתית שנייה של המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל״. משרד האנרגיה מזהה שהעולם הולך בכיוון של צמצום פליטות ומעבר משימוש בדלקי מאובנים לאנרגיה מתחדשת ונקיה, ולכן ממליץ לשרת האנרגיה ולממשלה להאיץ את פיתוח משק הגז הטבעי ולאפשר יותר ייצוא, וכל זה לפני ששוק הגז הטבעי הבינ״ל יקטן ויהפוך ללא כדאי. הדו״ח מתעלם מהמלצת סוכנות האנרגיה הבינלאומית (ה-IEA) שקובעת שאין צורך לפתח מאגרי דלקים חדשים כלל, וממליץ לממשלה: לוותר על עוד הכנסות מהיטל ששינסקי כדי לאפשר פיתוח מאגרים חדשים, ולהמשיך לסבסד את תשתיות הצריכה של גז טבעי (שיכבלו את המשק הישראלי לגז לטבעי לכמה עשרות שנים). במילים אחרות, להגדיל את העלויות השקועות (כי לקרן העושר לא נכנסו כל הרווחים שהובטחו בעבר) ולפתוח במרוץ לתחתית מחירי הגז הטבעי שבו יש בעיקר מפסידים.

רקע

לפני מספר שבועות פרסם משרד האנרגיה פניה לציבור לשמיעת עמדותיו בעניין דו"ח הביניים של הצוות המקצועי לבחינה תקופתית שנייה של המלצות הוועדה לבחינת מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי בישראל. בסיס המדיניות בישראל בתחומי האנרגיה, הסביבה והכלכלה במשך יותר מעשור ניתן לסיכום במילה אחת - גז. מדיניות זו, התאפיינה במחירי גז גבוהים, ובהחלטות שתכליתן עידוד חיפושי גז ועידוד צריכת הגז. אלא שמזה זמן אין עוד צורך בפיתוח כושר ייצור חדש של גז לצריכה מקומית, ורק לפני מספר שבועות הכריזה סוכנות האנרגיה הבינלאומית, ה-IEA, שאין יותר צורך והצדקה בפיתוח כושר ייצור חדש של גז בעולם. להמשך מדיניות האנרגיה הזו של ישראל יש מחיר כבד שכולנו בישראל משלמים עליו ועוד נשלם.

עיקרי מסקנות הדו״ח לבחינת מדיניות משק הגז

1. יש כיום עודפי גז גדולים בישראל, והיצע הגז הטבעי בישראל (מעל ל-800 BCM) גבוה ביחס לתחזית הביקוש לגז ב-25 השנים הבאות (482 BCM).

2. בעקבות משבר האקלים, קיימת מגמה חזקה לשינוי בתמהיל מקורות האנרגיה העולמי לייצור חשמל ושאיפה לצמצום פליטות גזי חממה. לדלקים פוסיליים, וכן לגז הטבעי, יהיה ככל הנראה ערך נמוך יותר בדורות הבאים וככל שיעבור הזמן ערכם יפחת.

3. לכן מחירי הגז צפויים לרדת החל מהעשור הבא, ואנחנו נמצאים ב״חלון הזדמנויות״

4. צריך לעודד חיפוש וקידוח של מאגרי גז טבעי בשנים הקרובות כדי לייצא את עודפי הגז, לפני ירידת המחירים, בתוך "חלון ההזדמנויות" המצומצם.

5. הצוות מציע לעשות ״double down״ על מדיניות משק הגז:

   1. להגדיל את מכסות הייצוא של גז טבעי ולסבסד פתיחת שווקים חדשים (באירופה ובאסיה)

   2. לקדם הליכים תחרותיים לקבלת רשיונות חיפוש

   3. לאפשר ניכוי הוצאות חיפוש גז מהכנסות מאגרים קיימים

6. לפי הדו״ח, אי פיתוח של עתודות הגז הטבעי הפוטנציאליות עלול להגיע עד ל-230 מיליארד שקל

המירוץ לתחתית - למה לחפש עוד גז?

אם כבר היום יש עודפי גז, אז למה לחפש עוד? המשפט הזה נכון לא רק בישראל, אלא בעולם כולו, וכך מצוין בדו״ח של סוכנות האנרגיה הבינלאומית:

"There is no need for investment in new fossil fuel supply in our net zero pathway"

מזכ״ל ה-OECD, אנחל גוריה, כתב כבר ב-2015 ש:

"fossil-fuel subsidies undermine efforts to make our economies less carbon intensive while exacerbating the damage to human health caused by air pollution."

במילים אחרות, לתעשיית הגז והנפט בעולם יש מספיק מאגרים כך שכל האנרגיה הפוסילית הדרושה עד 2050 כבר נגישה וקיימת, ואין צורך לחפש ולפתח מאגרים חדשים.

מנגד, לפי הדו״ח של משרד האנרגיה יש כיום ״חלון הזדמנויות״ למכור גז כשהוא עוד יקר, לפני שהעולם עובר לאנרגיה מתחדשת ואז גז טבעי כבר לא יהיה משתלם. בעצם משרד האנרגיה מזהה את נקודת השיא של הביקוש לגז טבעי, ואחריה יתחיל מרוץ לתחתית - כל מי שיש לו גז טבעי ירצה למכור כמה שיותר מהר והנפילה תהיה חדה ומהירה. אותו רעיון של ״ריצה אל הבנק״ כשחוששים שהבנק יקרוס, קיים בכל שוק, כשחוששים שהערך של הסחורה הולך לקרוס - כולם רוצים להפטר ממנה. למעשה, חלון ההזדמנויות כבר עבר, וכמו שאנו אוהבים לקרוא לגז הטבעי ״דלק מעבר״, זמנו אכן עבר.

הגדלת העלויות השקועות

מאז גילוי שדה הגז תמר, תאגידי הגז, מוסדות ממשלתיים, ומקבלי ההחלטות הבטיחו כי התגליות יניבו הכנסות עצומות למדינה ולאזרחים מהיטל 'ששינסקי', בסכומים שהפכו גדולים ודמיוניים יותר ויותר. ב-2015, עם החתימה על המתווה שהנציח את מונופול הגז. הבטיח נתניהו כי כי "ההסכם יכניס מאות מיליארדי שקלים לתושבי ישראל בשנים הקרובות". מה שקרה בפועל זה שהציבור איפשר (באמצעות מחיר גז מופקע) לתאגידי הגז לקחת מעט סיכון על עצמם, ולאחר מכן לקחת את כל הרווחים ראשונים ולהשאיר מעט מאוד לאותה קרן עושר מיוחלת.

המדיניות המוצעת כיום היא להמשיך ואף להרחיב את הפחתת הסיכון והגדלת הרווחים, ולאפשר לתאגידי הגז לקזז הוצאות חיפוש מאגרים חדשים מהכנסות המאגרים הקיימים. המשמעות היא עוד פחות כסף לקרן העושר, אליה נכנסים אך ורק מיסים מרווחים עודפים של תאגידי הגז. אפילו ששינסקי בעצמו מתנגד למהלך כזה. אם תעשיית הגז היא כל כך רווחית, עולה השאלה מדוע נדרש לסבסד אותה כך?

ההשקעות בחיפושי ובפיתוח שדות גז חדשים הם עלויות שקועות מסוג אחד, ואליהן מתווספות עלויות שקועות נוספות: עלות התשתיות להולכה והסובסידיות לצריכה של גז טבעי. בעשור האחרון הממשלה עודדה הקמת מתקני קו-גנרציה (מתקנים לייצור משולב של חום וחשמל, בשימוש תעשיה כבדה) באמצעות קביעת תעריף קניית חשמל אטרקטיבי, וממשיכה לפרסם תמריצים ומענקים לחיבור לרשת הגז הטבעי לתעשיה ולבתי חולים. כל אלה מגלמים תקציבי ציבור שמוזרמים לתשתיות אליהן נהיה כבולים ב-20 השנים הקרובות. אמנם לא בוכים על חלב שנשפך, אבל בהחלט כדאי וצריך להזדעק לפני שממשיכים לשפוך עוד: הגדלת היצוא של גז טבעי תחייב הקמת צינורות הולכת גז חדשים. במשרד האנרגיה מדברים כבר זמן רב על פריסת צינורות גז טבעי לאירופה ולאילת - פרויקטים עם עלות כלכלית וסביבתית גבוהה, אך אופק החזר השקעה רווי אי ודאות.

אובדן ההכנסות – משענת קנה רצוץ

במסגרת עבודת הצוות המקצועי נעשתה עבודה המעריכה את אובדן ההכנסות הצפוי מאי פיתוח של

עתודות הגז הטבעי העלול להגיע עד ל-230 מיליארד שקל. המינוח 'אובדן הכנסות' או 'אובדן רווחה' מופיע 15 פעמים בדו״ח, והוא העוגן עליו נשענות המלצות הוועדה, אלא שזו משענת קנה רצוץ.

הדו״ח לא מציין שאומדן זה הוא לתרחיש קיצון המעריך שיתגלו ויפותחו שדות גז חדשים בהיקף של כ-500 BCM, ושניתן יהייה לייצא כ-36 BCM לשנה מעבר להסכמי ייצוא הגז כיום, שהסיכוי למימושו קרוב לאפס.

יתרה מזאת, אין בדו״ח הערכות לעלויות הצפויות מסבסוד חיפושי הגז, פיתוח שדות הגז שימצאו וההשקעות בתשתיות שיאפשרו את ייצוא הגז שימצא. עלויות הסיבסוד, נאמדות בכ-40 מיליארד שקל ויותר בשנים הבאות. זאת לפי העלות הכוללת שהושקעה בפרויקט תמר, נכון לסוף דצמבר 2020, העומדת על סך של כ-4.6 מיליארד דולר, ועלות פרויקט צינור EastMed הנאמדת בכ-7.2 מיליארד דולר.

בטחון אנרגטי

אספקה מקומית של גז טבעי מספקת בטחון אנרגטי לאין שיעור יותר גדול מאשר תלות בייבוא פחם ונפט ממדינות זרות. עם זאת, בטחון זה רחוק מלהיות מושלם. תשתית אנרגיה מבוססת גז טבעי מגלמת מספר נקודות כשל מרכזיות: אסדות קידוח הנפט, צנרת ההולכה, וכמות קטנה (עשרות בודדות) של תחנות כח בגז. אל מול איום היחוס של רקטות מדויקות, משק אנרגיה מבוסס גז טבעי חשוף לפגיעה משמעותית ויקרה. המסקנה המתבקשת היא לא להגדיל ולשים יותר ביצים באותו סל, אלא לגוון ולחפש פתרונות שמגדילים את הבטחון האנרגטי. ייצור אנרגיה מהשמש באופן מבוזר ומגובה באמצעות סוללות מספק בטחון אנרגטי גדול יותר, ולשם ההשקעות של כספי ציבור צריכות ללכת.

נזקים סביבתיים שלא נלקחים בחשבון

גז טבעי הוא מקור אנרגיה 'מלוכלך' הרבה יותר ממה שחושבים. קידוח והפקת גז טבעי מבארות

והובלתו בצינורות מביאים לדליפת מתאן (CH4), המרכיב העיקרי בגז הטבעי, שכוחו ככגז חממה חזק פי 86 בהשוואה לדו תחמוצת הפחמן, על פני 20 שנה. הריכוזים האטמוספריים של מתאן גדלו לפחות ב-150% מאז המהפכה התעשייתית. בגלל העוצמה של המתאן כגז חממה, ככל שיש יותר ממנו באוויר כך יהיה קשה יותר להאט את עליית הטמפרטורות של כדור הארץ מעבר ל-1.5 מעלות צלזיוס. עידוד חיפושי גז והפקתו מנוגדים לכן למחויבות של ישראל להקטנת פליטות כזי חממה ומעבר למשק אנרגיה מאופס פחמן. המשרד להגנת הסביבה מסכים איתנו, ומוסיף ומדגיש גם את העלות הסביבתית הגבוהה לזיהום הים התיכון ופגיעה בקרקעית שלו. ישנן הערכות שמגוון המינים בים התיכון הולך להצטמצם משמעותית ולפגוע בהצע דגי המאכל בים.

למה שישראל תצליח איפה ששכנותינו לא?

בקפריסין גילו שלושה שדות נפט גדולים, אך אף אחד מהם לא פותח עד היום. ב-2011 התגלה בקפריסין שדה הגז אפרודיטה עם כ-130 BCM גז. ב-8 לפברואר 2018, הודיעה חברת הנפט ENI על גילוי שדה הגז קליפסו בקפריסין. שבוע לאחר מכן היא הודיעה על הערכתה שהשדה מכיל כ-230 BCM גז (לשם ההשוואה, מאגר תמר מכיל כ-300 BCM). בפברואר 2019, דיווחה ענקית האנרגיה האמריקאית ExxonMobil על מציאת מאגר גז גדול, Glaucus, מול חופי קפריסין. על פי ההערכות של החברה האמריקאית, מדובר במאגר גז המכיל 140-230 BCM. בסך הכל התגלו בקפריסין שדות גז עם מעל ל-500 BCM גז, והשדות האלו אינם מנוצלים מזה שנים. הדו״ח מציין את התגליות המשמעותיות בקפריסין, אך אינו מסביר מדוע ישראל תצליח לייצא גז בזמן שקפריסין עם שדות גז ידועים בהיקפים גדולים, ובבעלות חברות גז מהגדולות בעולם אינה מצליחה לעשות זאת.

בסוף אוגוסט 2020 הודיע ​​נשיא טורקיה ארדואן על גילוי שדה הגז סקאריה (Sakarya) בים השחור, בחלקו המערבי של אזור המים הכלכליים הבלעדי (exclusive economic zone) של טורקיה, עם 320 BCM גז, שהוגדל מאוחר יותר ל-405 BCM, בעקבות גילוי מאגר שני, עמוק יותר, באותה באר. ב-4 ליוני הודיע ארדואן על גילוי 135 BCM נוספים באותו השדה בדרום הים השחור. בכך עלתה התגלית הכוללת באזור ל-540 BCM. פיתוח השדות האלו והפקת הגז מהם תשפיע על מאזן הגז במזרח הים התיכון ובאפשרות לייצא גז לאירופה. נזכיר גם שבטורקיה עוברים צינורות המוליכים גז מרוסיה וממרכז אסיה לאירופה, ולכן הגז שיופק משדה הגז סקאריה, גם אם ישמש את טורקיה לצריכה פנימית, יאפשר למכור כמות גז דומה באירופה.

סיכום

בחרנו לסכם עם ציטוט מעניין מהדו״ח:

"רוב חברי הצוות המקצועי, כמו גם מומחים בינלאומיים, סבורים כי מצב עולם בו האנרגיות המתחדשות ידחקו את הצורך בגז טבעי הינו תרחיש הרבה יותר סביר מאשר מצב עולם בו הגז הטבעי ימשיך להיות דומיננטי."

עם זאת, הצוות המקצועי לבחינה תקופתית שנייה של מדיניות הממשלה בנושא משק הגז הטבעי מציע לוותר על הכנסות למדינה בהיקף של עשרות מיליארדי שקלים. איך? באמצעות קיזוז הוצאות החיפושים, והפיתוח של מאגרים חדשים מהכנסות המאגרים הקיימים בניגוד ללוגיקה ולחוק ששינסקי, וכך לוותר על הכנסות נוכחיות ובטוחות בתקווה לא מבוססת שגז טבעי ימשיך להיות כלכלי בעתיד. אין הצדקה לתת תמריצים כלכליים לחיפושי גז, שמשמעותם וויתור על הכנסות מדינה. זה מקרה ברור בו 'טובה ציפור אחת ביד משתי ציפורים על העץ'.

יש היום רוח חדשה במשרד האנרגיה, ואנו רואים בה את ההזדמנות האמיתית להפוך את משק האנרגיה למתחדש, כלכלי, ובר קיימא חברתית וסביבתית.